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保安業的發展與警務理念創新

發布日期:2015年5月2日 來源:金沙电子游戏中心 已瀏覽2000次

《保安服務管理條例》(以下簡稱《條例》)的發布實施標志著中國的保安業發展到了一個新的階段?!豆不厥凳?lt;保安服務管理條例>辦法》的出臺,為<條例》的實施提供了具體的途徑和方法。但就國內保安業發展來看,由于學術層次的研究還不夠深入,因此在理論指導實踐方面還顯薄弱,應當在更高的層次上就一些問題展開討論和研究。其中保安工作與公安工作之間的關系,保安與警務改革創新的問題,就是頗有理論價值,在發達國家的學術研究中也占有重要位置的理論問題。中國保安業的發展絕不僅僅是一個簡單的經濟問題,而是關系到維護國家長治久安和社會安全與穩定,關系到社會管理的完善,關系到社會治安防控體系的建設和綜合治理方針的有效貫徹實施,也關系到城鄉社區警務工作的改革和加強,更關系到國家的長治久安、平安創建活動的開展與和諧社會的建設。

警務概念的理解

中國的保安服務業作為市場化的維護社會治安的主體之一,在維護社會治安的活動中已經扮演了非常重要的角色。如何從理論上闡述保安業發展與警務創新的關系,對于進一步認識保安的作用,完善國家的警務結構具有重要的價值和意義。保安業的發展如何能夠與警務理念的創新聯系在一起呢?這個問題涉及到對警務內涵的理解。在我國,從另一個角度看,還涉及到正確理解和處理保安與公安工作的關系。警務理念的創新首先涉及到對警務概念的理解和表述。在我國的學術研究領域和實際工作部門,歷來在理念上與對基本概念的表述方面,都把警務與警察工作等同起來,即警務的概念就是警察的工作。只要談到警務改革,就認為是警察工作的改革。對這種觀點和認識極少有人進行過認真的思考。盡管也有學者將警務分為狹義與廣義,抽象與具體,或分為大中小三個層次,但由于對警務的實質性問題缺乏深層次的認識與分析,因此也就很難從更高的層次上認識警務的基本理論問題,并和保安業的發展聯系起來。如果就研究警察的工作而言把警務和警察工作等同起來應該說并無不妥,但作為學術層面的研究,這樣理解警務就顯得比較狹隘。如果和國外相關領域的學術研究進行比較,我們可以發現,真正意義上的警察科學的研究不僅是對警察工作的研究,而是對警務的研究,更進一步說是對如何維護公共安全和公共秩序的研究。應該看到,當今世界隨著經濟社會的發展,社會結構的變化而引起的社會安全需求的多元化(如標志社會變遷的不安全性、空間領域、社會控制途徑的變化等。其主要的觀點是:伴隨著社會變遷而產生的當代社會風險導致個人和集體不安全感的增強;城市中空間結構的變化,以及周邊或其中發揮不同功能區域的出現產生了大量的新的社會治安問題;國家控制體系的分解以及在多元化結構的框架中社會控制結構的擴展),以及維護公共安全與秩序主體結構的變化,警務的理念和內涵也在發生深刻變化。特別是新的警務方式的出現,使人們逐步認識到盡管警察工作是警務的重要組成部分,但警務概念已經不再局限于警察的工作。這不僅體現在對現代警務改革的學術研究中,而且也體現在對警務歷史沿革的論述中。在現代警務改革的有關論述中,西方國家的學者們早在十多年前就提出,保安業的普遍發展不僅已經改變了當代警務的概念,迫使人們從更深層次上認識警務的實質,同時也改變了傳統的警務結構。在理論上不僅提出了私人警務的概念,而且認為私人警務與公共警務的關系越來越密切。正如英國學者萊斯·約翰斯頓所說:“對當代警務發展的任何認識都必須承認它的不可分性,即公共警務與私人警務越來越多地緊密聯系在一起,他們在形式上并無多大區別。警務工作越來越多地由公共的、私人的以及公私兼有的復雜多樣的網絡承擔o"這里所提到的私人警務的概念,實際上就來自對警務的分類。根據目前的分類研究,警務可以分為公共警務(publicpolicing)和私人警務(privatepolicing)兩類,公共警務的運行主要以政府的制服警察為主,而私人警務可以理解為是非政府組織或社會組織承擔的維護公共秩序與公共安全的工作,在我國也就是通常所說的社會化警務。根據澳大利亞學者的觀點,私人警務還可以分為商業化警務和志愿警務,前者主要指有償保安服務,后者主要指志愿者組織和個人。為什么會有這種分類的出現?主要是社會發展導致的城市空間結構的變化,即城市的發展過程中,除過一般的公共空間之外,還出現了私人空間,私人控制的公共準入空間和準公共空間等不同功能的領域。在對這些不同的空間領域進行公共秩序控制,或維護其安全的過程中,就需要不同的警務方式。

以上是有關警務分類的討論。根據警務發展的歷史和當代社會警務實踐的發展,以及不同的學術觀點,目前國外最新的警務理論研究成果對警務的概念至少有五種含義(關于警務的五種含義,在英國作者AlisonWakefeild的著作《SellingSecurityTheprivatepolicingofpublicspace》中有詳細的解釋。此書已經由中國人民公安大學出版社于2009年2月翻譯出版02010年在馬耳他舉行的第17屆國際警務論壇上,筆者遇到AlisonWakefeild,她再一次強調了警務的概念:第一是作為法定規范的警務;其次是作為警察工作的警務;第三種是系列活動的警務;第四是將警務看作維護秩序的活動;第五種是作為治理的警務o)這些新的關于警務概念的討論盡管有些咬文嚼字,但從理念上分析,其對警務實質討論的基本出發點還是給我們諸多啟發。而且從中我們也可以得出結論,即在現代社會形態下,認為只有警察的工作才屬于警務的觀點是片面的。警務概念的確定主要取決于警務的功能,特別是預防犯罪的功能,而并不僅僅在于特定的主體。舉例來說,我國現在普遍實施的社區警務戰略寫進了黨和政府的重要文件當中,并作為維護國家長治久安的重大舉措之一。社區警務的核心是預防犯罪,維護社區的安全和秩序??股縝竦惱吠揪妒搶蒙縝淖試炊喚黿鍪槍娑ㄉ縝杏卸嗌倬?。在實踐中我們也可以隨處看到,實際上在社區中全天侯負責安全與秩序的并不是警察,而是社區的保安人員。無論是保安公司的雇員,還是物業公司的雇員,日常的監控工作、門衛守護、社區巡邏和車輛管理、交通疏導都是由他們來負責實施的。我們不能否認這些維護社區安全與秩序的保安人員日復一日所從事的工作不是警務。再如,筆者與2010年12月赴香港培訓,在港島區和九龍區,看到的幾乎都是非常高大的建筑物,街道狹窄,雖然街面上游人如織,但更多人的活動在建筑物內部。特別是大型的購物中心和綜合性的商業設施,由于內部結構復雜,人員眾多,維護安全和秩序的任務一點不比街面少。筆者曾經和尖沙咀警署的一位警官談論此事,他說,很多建筑物內部也是公共領域,但其內部的秩序主要依靠保安人員,非常重要,警察沒有力量去管,但會經常溝通,雙方工作上配合很多,目的都是保障本地區的安全和穩定。這種現象在城市非常之普遍。

從警務概念的討論我們可以看到另外一個全球性的現象或警務發展的趨勢是:保安業的發展不僅在改變世界的警務結構,而且也在改變中國的警務結構。警務結構概念的提出首先源于西方國家的警務改革。犯罪率的增加和警察資源的不足是世界性的問題。增加警察編制等于增加財政預算,而這又意味著增加納稅人的負擔。因此一些西方國家在警務改革的過程中通過政府的政策導向等各種措施促使社會組織自己從市場上購買安全服務,從而一方面減輕政府的負擔,一方面迫使社會承認政府沒有能力對犯罪侵害提供全部的?;?。在具體做法上通過委托、授權、承包等途徑把原由警察承擔的維護公共安全和秩序的附帶性的工作任務分離給社會。這樣做的結果一方面促進了保安業在規模和經營業務范圍方面的發展,另一方面在理論上也不得不承認私人警務已成為一個正式的概念。按照有關學者的說法,承認私人警務的概念,并把它的發展作為核心警務的一部分,是有關保安業發展過程的一個重要里程碑,他不僅使得警務結構的提法得以成立,而且還導致了對警察對警務的壟斷形成競爭、補充和挑戰的態勢。也就是說,警務不是警察的專利,警察在理論與實踐上都不可能對維護公共安全和秩序的工作形成壟斷。建設民主法制國家的結果必然是對社會治安形成多元治理的格局,任何一個國家或地區都不可能無限制地增加警察編制,盡可能多地使用社會力量或最大限度地進行社會自治是未來的發展趨勢。

警務理念的創新

在我國討論警務理念創新有何實際意義呢?首先有利于社會管理創斤各項措施的落實,形成有歲的社會參與機制。我國在經濟社會快速發展的形勢下,社會管理的工作不僅頭緒多,而且任務重,完善社會管理體現在社會生活的各個方面,需要在多個層面進行創新。2010年的公安工作中有t多社會創斤的要求和內容。社會參與是社會管理的必要條件,而真正的社會管理創新更需要有社會力量參與。在涉及維護公共安全和秩序方面,無論是對公共領域秩序的控制,還是對社區犯罪的預防,無論是社會治安防控體系的建設,還是形成維護社會秩序的結構網絡,無論是綜合治理的進一步加強,還是形成像英國學者埃里克森(Ericson)提出的“安全被”理論(“安全被’’(securitycluilt)是英國學者埃里克森對公共安全與秩序治理實踐的形象比喻,以反映警務機構的“拼湊”在后現代社會的運作。這不僅關系到哪些部門(如中央政府或私人機構)掌控(或承包服務)哪些警務機構的問題,也關系到各種不同的公共和私人機構控制城市空間的方式問題。它類似于我國的治安防控體系建設,將各種參與公共安全的機構和力量都納入“安全被’’式的警務結構之中。詳細內容見《社會發展與警務變革一一一公共領域的社會化警務》,郭太生等譯,公安大學出版社2009年2月出版。)中所描述的情景,都離不開政府有關部門和社會力量的協同、參與。其中就涉及到一系列非常重要的理論問題,即這些社會力量參與的實質是什么?比如說幾年前成立的天安門廣場保安隊,各種治安志愿者與的大型活動的安全保衛工作,其實質是什么?理論工作者可以分析其工作實質是警務工作,但實際工作部門對學者的這種觀點能夠認同嗎?公安機關之外的有關部門,社會力量或非政府力量參與維護公共秩序與安全謦的實質又是什么?輔助警察、警察輔助力量等概念也經常見諸報端,這些組織和人員的工作目標與警察又有何區別?警察是否是維護公共安全與秩序的唯一主體?這些問題我們應當根據國情來思考和研究。如果在理論和實踐上都可以對警務的概念共識,就可以在較高層次上探討我國的警務工作規劃與改革問題,以形成社會參與的良性機制,建立起覆蓋整個社會的公共安全保障體系以及相應的公共政策體系,使社會管理的措施更加具體,內容也更加深入;如果不能在警務理念上創新,則社會力量參與的基本性質,各種力量之間的相互關系,以及如何形成有效的運行機制等具體問題就不容易厘清。

其次有利于滿足社會成員的安全需求。早在1843年,革命導師馬克思就說過:“安全是市民社會的最高社會概念,是警察的概念。整個社會存在之目的就是保證其每個成員的人身、權利以及其財產的安全。"安全需求不僅是社會公眾最基本的需求之一,而且在不同的社會發展階段,不同的社會階層對安全需求的層次也有較大的差異。按照西方警務專家的觀點,經濟剩余的規模,個人財產的范圍,以及社會和社區的復雜程度是決定警務方式的三個主要的參考因素。在農業社會,由于經濟剩余的數量少,經濟結構簡單,因此其警務方式主要以自我管理、自我警務為主;在工業社會,由于財富不斷積累,經濟剩余總量增加,因此出現了公共警察的警務方式。而在信息社會,私人財產的大量積累,個體的安全需求增加,而且出現了多元化的趨勢,因此出現了私人警務的方式。我國作為后發展國家,在警務方式的選擇上西方社會出現所經歷的方式在我國也必然會經歷。在我國當前的經濟社會發展過程中,由于物質財富的不斷積累、犯罪率的持續上升、非傳統安全威脅因素的影響、新的社會風險的不斷出現,以及社會公眾安全價值觀念的變化,安全需求在數量與質量方面的要求越來越高。平安社區、平安單位、平安城市等一系列的平安創建活動,在一定意義上講就是為了滿足社會的安全需求,提高社會公眾安全感的戰略性舉措。但在平安建設的實踐中,僅依靠政府單一體制的警務力量無論如何不可能滿足社會公眾日益增長的多元化、多層次的安全需求,也不可能實現平安建設的目標。警察所能提供的公共產品只能滿足社會的平均水平,而一些特定社會階層、特定目標、特定個體的安全需求要通過市場化或其他途徑獲得。即使是政府提供的公共安全產品,也應當充分考慮成本與效益問題。因此,只有把所有的社會資源都組織和發動起來,才可能從整體上有效地維護社會的公共安全與秩序。警務理念的創新有利于形成多樣化的警務方式,形成多種力量、多種機制,產生多種效果,從而在公開的、受限制的和準公共的公共和私人領域等各種空間,滿足社會的多種安全需求。

在中國,警務理念的創新需要有變革性的思維,主要應包括以下幾點:(1)警務基本概念的表述。警務的實質是維護公共安全與秩序。從社會學的角度看,警務也可以理解為是一種社會控制。據此,警務的基本概念應表述為:由政府力量和通過制度規劃與自發形成的維護公共安全與秩序的網絡式結構體系。這種網絡式的結構體系從主體看既包括政府的公安機關和其他相關部門,也包括按照社會需要產生的市場力量,以及其他的社會組織與力量;(2)警務是一種維護公共安全與秩序的社會公共事務,它是警察的概念,但又不局限于警察的概念。對于公共安全與秩序的維護,警察與其他參與者的目標應完全一致而不存在對抗。在統一的目標之下應形成維護公共安全與秩序的社會網絡,其中公安機關的警察力量應起到主導的作用;(3)警察不是唯一的維護公共安全與秩序的主體,同時也不是唯一的警務主體。盡管警察在維護公共安全與秩序中扮演著極其重要的角色,但不應當排除警察之外的市場機制與其他的社會組織,包括各種自治的組織和力量成為警務的主體。只要其活動得到社會的認可,就應當成為合法的警務或維護公共安全與秩序的主體;(4)警察工作中有關預防和控制犯罪的基礎性工作部分職責要回歸社會,特別要回歸社區,通過社區警察的組織、發動與指導,充分開發、依靠與運用社區資源維護社區公共安全與秩序的活動。這里所指的社區包括其他類型,而不僅是城市的居民社區,如農村、企事業單位、商業街區等;(5)保安服務企業及其從業人員是主要的警務力量之一,無論是社會治安防控體系的設計,還是警務的整體性規劃,都要把保安業作為重要的組成部分。當然,這又涉及到需要討論的另外一個相關問題,公安機關和保安之間的關系。

公安機關和保安企業的關系

公安機關和保安企業之間的關系既有法律規范性的一面,也有其天然的歷史淵源一面。從法律的規范性看,《條例》第三條規定:“國務院公安部門負責全國保安服務活動的監督管理工作。縣級以上地方人民政府公安機關負責本行政區域內保安服務活動的監督管理工作。"這個規定實際上就是對公安機關職能的定位。盡管由于歷史形成的原因,我國的保安服務公司一直處于公安機關的直接領導之下,但《條例》已經明確作為政府的公安部門和作為企業的保安服務公司各自的性質和職責定位。從這點上來說,公安機關和保安企業的關系是明確的。公安機關對保安公司的一系列監督管理活動也必須服從服務于雙方的基本定位。為什么說兩者還有天然的聯系呢?因為從世界警務的發展過程看,在1829年正式制服警察產生之前,公共警務與私人警務并沒有明確的界限,而且像英國、美國等西方國家有些城市的制服警察之前身就是從有償守護的組織過渡來的,以至于一些學術著作在寫警察史的過程中把保安業(因為有的國家把保安人員稱為私人警察)也寫在一起。歷史發展到今天,又有學者提出了“擴大了的警務大家庭”的概念。

為了進一步深入認識公安機關和保安服務之間的關系,我們不妨從另一個角度討論一下以公安機關的人民警察為代表的公共警務和保安人員所從事的警務工作及其運作方式之間的區別。首先從對兩者的投入來看,公安機關依靠納稅人的投入,而保安的投入主要是安全服務的委托人,誰出錢、誰受益;其次從警務功能上分析,警察的主要功能是預防和打擊犯罪,而保安的主要功能是預防損失和預防犯罪,一般不具備打擊的功能;第三j從服務的目標和對象來看,警察的目標和對象是一般的公共領域,警察作為政府的職能部門履行行政管理的職能,而保安只對特定的目標提供服務,其工作只對特定的單位負責;第四,從工作的性質看,警察的工作是一種執法活動,而保安的工作只是預防損失和?;た突У牟撇ɑ蜃什┑陌踩?;第五,從工作模式分析,警察工作雖然也有預防的功能,但主要是反應型的,而保安雖然對一些突發性事件具有做出第一反應的條件,但主要是預防型的。存在的這些區別就如美國評論家BillStruedal所指出的,“警察與保安的主要區別還在執法上,如果我們承認他們有相同的目標,為什么他們不在一個法律規范的基礎上一塊工作?盡管有許多共同擁有的工作領域,但因有不同的目標,因而也就會產生隔閡,但這又是通過對話可以解決的。”

如果簡單地描述警察和保安的關系,有人稱之為“伙伴關系’’,也有人認為是“職業聯盟”。無論如何描述,有一點不可否認的是,在世界范圍內警察與保安相互支持、相互影響、相互補充的時代已經到來。正如有人描述美國的情況:“在美國,警察與私人保安業在執法活動中作為一個團體的時代已經來臨。”警察與保安共同構建公共安全保障體系的結構性框架已經形成。國外著名的警務理論專家希林與貝利曾經說過,“英國、美國、加拿大等現代民主國家的犯罪控制與執法體系的發展進程已經達到了一個分水嶺。

當未來的幾代人回望我們所處的時代時,我們已經到了舊警務制度的終結和另一種警務制度走上歷史舞臺的時代。這里提到的另一種警務制度實際上就是保安業和其他形式的維護公共安全與秩序的力量和組織。在我國的市民社會中,由于長期受警察就是警務觀念的影響,對保安在社會生活中的巨大作用還沒有足夠的認識。正如警務專家約翰斯頓所說,關于這個問題的討論主要局限之一是將警務(一種社會功能)概念與警察(特定人群構成的實體)綁在一起,因而導致人們的注意力集中在國家警察力量的功能和作用,而反對將參與警務活動的實體范圍擴大。但時間會證明我在這篇文章中所闡述的觀點將會成為現實,保安也將會在保障人民群眾的長治久安中發揮日益重大的作用。

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